摘要：本文以发达国家为主要分析对象，从明晰水权、节水投入、水利工程、水价政策、节水征税等方面，认真总结了近年来国外发展节水农业的财政政策支持方式，并阐明了对我国发展节水农业的几个重要启示。
关键词：节水农业 财政政策 发达国家 启示
从多年以来国内外发展节水农业的历史实践可以看出，多数国家都把节水农业的技术和财政政策扶持定位在“准公共产品”上，采取了许多行之有效的政策措施，其目的就是为了通过提升节水农业水平来保证粮食安全，通过粮食安全来保证国家安全和社会稳定。综观西方发达国家和部分后起国家，在节水农业的财政政策扶持体系上都做了大量的研究和创新，有许多值得我国学习和借鉴的经验。
一、明晰农业水权是财政扶持政策的节点明晰
农业水权，允许水权转让，这是国外节水农业财政扶持政策的共同点。这个共同点的确立思路是将使水资源的农业利用与市场机制紧密结合，并在财政政策的配合下高效运行，这样做既能够提高对水资源的利用效率，又能够体现政府的政策导向。在这方面，美国和日本做得比较成功。
美国是实行水权较早的国家，水资源分配是通过州政府管理的水权系统实现的。水权是由法律确认或授予的水的使用权和处置权，是一种财产权利。水权可以继承，可以有偿出售转让，有的地方还可以存入“水银行”，这是一种水权交易体系，将每年来水量按水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理，方便了水权交易程序，使得水资源的经济价值得以更充分的体现。澳大利亚的水权可以转让，水权转让可以是临时性的转让，也可以是永久性的转让;可在州内转让也可跨州转让;可以全部转让，也可以部分转让。新用水户通过购买水权获得所需水量，剩余水量的用户也可通过转让获得收益。水权转让的价格完全由市场决定，政府不进行干预，转让人可采取拍卖、招标或其它认为合适的方式。同时也可以进行水权的转换。另外，通过税收政策也可以促进节约用水。新加坡十分重视节水工作，制定严格的法规政策，不仅工业的水价高于家庭用水价，而且工厂用水超过计划定额时，要征收15%的节水税。
强调水权责任和利益关系对用水者具有极大的经济激励作用。例如洛杉矶大都市与伊姆皮里灌区于1985年签订了为期35年的协议，灌区将采取包括渠道防渗、把含盐较多的灌溉回归水与淡水掺混后重新灌溉利用等措施节约下来的水量，有偿转让给洛杉矶大都市。作为补偿，洛杉矶大都市负担相应的工程建设投资和部分增加的运行费。为保障农业灌溉用水，亚利桑那州颁布法律规定，如果城市要使用或购买农村地下用水，必须交纳“地下水经济发展基金”，该基金用来弥补受损失的经济活动。在科罗拉多州，存在一种在干旱时期暂时转让灌溉水权的选择性合同。城市部门与农村通过充分协商、谈判，来决定转让的水量和方法以及输水时间和价格等。合同中的条款很重要，它要明晰买卖双方的责任和权利，并且应具有灵活性，最终使双方都能从中获利。
日本的《河川法》明确规定，历史上延袭下来的农业稻田灌溉用水属“惯例水权”，占有优先，禁止水权交易。但随着经济社会的发展，各方面用水需求增加，争水矛盾突出，法律规定在高效利用、节约保护水资源的同时，可通过拥有水权的用户相互协商，对用水进行控制和调整用水量。近年来，日本出现了由城市部门提供部分灌溉设施改造费用，提高灌溉用水效率，节约下来的水则由提供投资的城市部门使用，这是激励农民进行设备更新的一种方法，这种间接改变用途的水权转让在一定程度上促进了节水农业的发展，保护了农民利益。明晰农业水权，允许水权转让的政策，不仅有利于成功地实现公平有效的配水，限制农民无节制的用水，同时又激励了农民们的节水积极性，促进了农业节水技术的发展和提高。
二、财政投入是节水农业投入的基本保障方式
发展节水农业要以大量的资金投入为前提。据有关部门估算，在较高标准的条件下，发展喷灌需投资1.35-1.65万元/hm2，微灌需投资1.5-1.8万元/hm2，管灌需投资3750-4800元/hm2，渠道防渗需投资3750-5400元/hm2。为此，在近年来国外节水农业的发展过程中，各国政府都把由财政支持的农村水利工程建设放在特别突出的地位。需要注意的是，虽然在思路和战略上各国都强调要建立政府扶持与农民参与相结合的投入机制，但是，实际上仍然以政府的投资为主体。在这个问题上，不论是发达国家，还是发展中国家，政府对农业节水都有一定的扶持，如政府无偿投资、无息或低息贷款等。
从世界各国的经验来看，许多国家公共财政对农田水利的投入大都具有这样一些特点：一是以立法的形式规定财政对农田水利的投资规模等，具有相对稳定性;二是各级财政投资范围具有明确界定，具有多层次性;三是在政府投入的同时，还有其他多种投融资方式配合，具有多元化特征。比如，日本对经法定审批程序并达到不同规模标准的农田水利基建项目采取不同的财政补助方式，一般工程规模越大，中央补助越多，中型灌区中央财政补助达到75%。如果受益农户无力支付承担的一小部分投入，可向政府设立的政策性金融机构“农村渔业金融金库”贷款，年息2%至3.8%，25年分期还清，建成后的工程运行管理费(含人员工资、日常管理、维护等)，也由各级财政负担大部分。韩国仅1990年政府就拨款160亿韩元用于农田基础设施改造。1992年至2001年农村建设总投资为42万亿韩元，按当时汇率折算，约为550亿美元。
在美国，农场范围内的田间灌排设施建设和管理由农场主自己负责，水源及渠系等公共灌排设施，由垦务局组织兴建。灌区承担的防洪、生态等公益性任务，建设投资及运行管理费由政府负担。考虑当地所有居民间接从农业发展中受益，通常采取从水力发电或城市供水的收益中“以工补农”。
美国2002年新农业法出台规定，2002年至2011年政府补贴农业的资金为1900亿美元。
印度则规定，大中型灌溉工程建设投资由中央和地方政府共同负担，小型灌溉项目所需投资的1/3由政府补助，其中中央和地方各50%。政府对农民采用喷灌、滴灌节水器材设备，给予25%至50%的资金补助。为解决农田水利建设资金不足，印度还向世行等国际金融机构贷款，仅1961年至1990年世行就向印度提供99亿美元农业贷款，其中一半用于农田水利建设。值得注意的是，日本1965年人均GDP不到1000美元时，就开始实施大规模土地改良计划。韩国1972年开始组织实施“新村运动”时人均GDP也不到1000美元。
三、农村水利工程建设的财政扶持方式
美国联邦政府为了发展农业生产，解决干旱缺水地区的灌溉用水问题，长期以来采取了一系列优惠政策。一是在工程计划方面优先安排灌溉工程项目。1902～1991年的89年间，联邦政府通过垦务局完成了106亿美元的水利工程补助性投资，其中20亿美元为灌溉设施投资。二是给予长期低息或无息贷款是联邦政府扶持兴建水利工程的一个有效方法。
对于一些农民急需而又缺乏资金的工程，只要农民提出申请，联邦政府会迅速提供必需的、长期无息贷款或低息贷款，偿还期限为40～50年，年利息为3%。农民在还清全部贷款后，其产权则归农民所有，这样既提高了农民兴建水利工程的积极性，又促使农民管好用好水利工程。三是为了鼓励农民兴建水利工程，联邦政府通常采取向农民赠款建设工程的办法，一般赠款额为工程总投资的20%。
以色列国家供水工程投资全部由国家负担，对供水系统的运行维护费用，用水者负担主要部分(70%)，政府负担小部分(30%)。国家负责建设和管理骨干水源和供水管网，把灌溉水送到基布兹(一种集体农庄组织)或莫沙夫(由个体农户组成的合作社)的地边上。农场内部节水灌溉设施的建设全部由农场主自己负责，经费有困难时，可以向政府申请不超过总投资30%的补助，银行还可提供长期低息贷款，由政府给予担保。国家水管理单位收取的水费不够运行开支时，每年做出预算经审核批准后由政府给予补贴。
在日本，中央政府负责修建诸如水库、引水坝、干渠这类灌溉设施，地方政府负责修建向农田供水的支渠，用水者协会负责毛渠的修建。各级政府对灌溉工程设施给予相当大的财政支持，灌溉面积500hm2以上的干渠，由国家兴办，总投资的2/3由中央承担，县承担23.4%，市、町、村及受益农户只承担余下的10%。如果市、町、村和农民无力支付，通常先由政府垫付，工程建成受益后，再分年归还。县兴办的灌溉工程，总投资的一半由中央政府负担，县政府负担25%，市、町、村及农户负担25%。农户联合兴办的小型灌溉工程中央补助45%。
四、农村水利设施管理和水权划分的科学性
美国的水利设施管理方式及水权划分。美国垦务局所管350座水坝，有58座可供发电，他们主要管理维修与改扩建，管水而不卖水，只是将水按与各州的供水协议按量送到灌区、城区，水费由灌区收缴，水价由政府或灌区制定，实行水权优先和供需水权方式供水，优先满足水权优先者。垦务局管理的水设施大部分为联邦政府投资，运行中由灌区按协议回交成本，灌区的水费则由灌区根据市场状况、种植结构、用水方式确定收交。在美国新建水利工程的建设资金，大部分由业主贷款发行债券来筹措，经国家批准后只有5%左右的利息，比其他贷款的利息低，总的水费价格基本适中。经过30～40年的运行收入基本能还清贷款，另外，美国的水费中不包括水资源费。
设立专项水利发展基金，专门用于扶持水利工程建设。
美国垦务局设有项目发展基金，年费用8.5亿美元，主要用于运行维修，人员工资和项目计划研究，凡各州按协议收回的成本费用一律上交财政部。要进行的项目维修，扩建等由各州上报计划，经垦务局审查上报议会审拨，为了保证安全提高工程标准或防洪项目大部分由政府支付，其它则按照谁受益谁筹资的原则。垦务局同时积极开发水利旅游娱乐项目，已有30多个项目运行，年吸引游客达9000万人次，为此节约防洪方面的投资11亿美元。
澳大利亚灌溉工程斗渠以上的部分由政府投资兴建，并成立专门机构管理。农场内部设施由农场主自已负责。管理单位所收水费只够渠系输水工程运行维护费的70%，其余部分由政府补贴。农民兴建节水灌溉工程可向政府专门机构申请比普通商业贷款利率低7个百分点的优惠贷款。另外，州政府还采用各种措施，鼓励农业用水更新用水技术和设备，如政府承担的对其他经济部门的关税补贴更多地向农民转移，以提高农业投资节水灌溉设备的能力，使其灌溉技术向国际先进水平发展。
五、合理的水价政策体系是节水农业的支撑杠杆利用
经济杠杆促进农业节水是必然趋势。从目前全球范围内看，灌溉用水的水价远低于生活、城市和工业用水。即使是在像美国、以色列这样的灌溉系统能够达到自我维持发展的国家，其灌溉用水的价格仍然远低于其他用水的水价。但是，为了鼓励农业节水，各国都制定了相应的水价政策。从全球范围来看，灌溉水的水价远低于生活、城市和工业用水。即使在法国、德国和以色列这样的灌溉系统能够达到自我维持发展的发达国家，其灌溉用水的价格仍然只有其它用水价的1/10左右。澳大利亚、塞浦路斯、美国、埃及、南非、印度、巴基斯坦、法国、英国等都制定了相应的水价政策。
印度在1992～1997年的第8个五年计划中，中央政府制定了微灌发展补助计划，国家补助园艺作物微灌系统总投资的90%，约每公顷补助4950元。在“八五”期间，政府共向微灌工程投资2.8亿美元。而在某些州，滴灌补助从1986年已开始，如微灌发展最快、面积最大的Maharashtra邦，由于1986年遇到了极其严重的大干旱，为了保护和促进果园的发展，州政府实行了果园滴灌补助计划，结果果园面积从1986年的430公顷，猛增到1998年的122362公顷，目前，该州的微灌面积已占印度的微灌总面积的55%。州政府还计划以每年25000公顷的速度发展微灌。
以色列实行全国统一水价，通过建立补偿基金(通过对用户用水配额实行征税筹措)对不同地区进行水费补贴。不同部门的供水实行不同的价格，用较高的水价和严格的奖罚措施促进节水灌溉。为鼓励农业节水，用水单位所交纳的用水费用是按照其实际用水配额的百分比计算的，超额用水，加倍付款，利用经济法则，强化农业用水管理。对配额水的前50%的用水按正常价收费(0.1美元/m3)，其余的50%将提高水价收费(约0.14美元/m3)。对于超过配额用水的前10%，定价为0.26美元/m3，再多的超额用水为0.5美元/m3。此外，为了节约用水，鼓励农民使用经处理后的城市废水进行灌溉，其收费标准比国家供水管网提供的优质水价低20%左右，其亏损由政府补贴。以色列的农业用水水价政策，不仅保证了农业用水需求，而且鼓励或迫使农业有效节水，使其成为国际上农业节水技术最先进的国家之一。
美国水价制定的总原则是：供水单位不以赢利为目的，但要保证偿还供水部分的工程投资和承担供水部分的工程维护管理、更新改造所需开支。同时采用不同级别的水价政策，包括联邦供水工程水价、州政府工程水价以及供水机构的水价等，各类用水实行不同的水价。联邦工程灌溉用水水价，只要求偿还工程建设费用，不支付利息;州政府建设的水利工程灌溉用水，必须支付全部的运行费、所分摊的投资和利息及其他费用;灌区水管部门从水利工程处购水再卖给灌溉用水户，灌溉用水费除水利工程购水费外，还包括灌区水管部门的配水系统成本、运行维护费、行政管理费。美国所采用的水价结构随水资源条件不同各地有较大差异，但近年来都逐渐采用有利于节水的水价结构，如累进水价。另外，农民使用处理后的废水(可达到地面水三类标准)发展喷灌、灌溉牧草等，水价只有正常地表水供水价格的1/3左右，也比抽取地下水便宜。
澳大利亚的供水分为政府控股、政府作为基础设施管理兼有经营、私营等三种，不管哪种模式，对于各用水户都按全成本核算水价，包括年运行管理费、财务费用、资产成本、投资回报、税收、资产机会成本等项构成。灌溉水价主要根据用户的用水量、作物种类及水质等因素确定，一般实行基本费用加计量费用的两费制，有的地区还执行累进水价政策。全澳要求在2001年实现农业用水的水价完全包含成本。灌溉供水不取利润，供水单位是不赢利的;政府管理的灌区所收水费，只能用于工程维护和运行开支，水费要收支平衡;开支后的结余可接转下年用于工程维护，而不能用于发奖金等，以保持事业性水利管理单位的廉洁、高效。可以看出，澳大利亚和美国是完全采取市场制的水价政策，农业用水水价虽不以赢利为目的，但要求完全收回成本。有利于农业节水的水价结构正在普遍得到采用。
六、农村水利工程和节水农业的税收政策
水利工程税收政策。联邦政府在水利工程的税收方面也采取了优惠措施。水利工程免交任何税赋，并可获得所征收的财产税中的一部分收入用于偿还水利贷款，使工程做到了按董事会决策的水价征收水费，达到收支平衡，良性运行。由于美国联邦政府采取了一系列有利于水利建设与发展的措施，使得一大批水利工程迅速兴建起来并很快发挥作用，为优质高效农业创造了条件。
在水资源费(税)的征收方面美国没有征收。美国只征收水费，主要包括运行管理费，工程维修费及还贷资金等，而我国已经全面征收水资源费。笔者认为，在我国开征水资源费是完全正确的，是符合我国国情的。我国水资源紧缺，人均水资源占有量低，水资源费的征收一方面可促进政策性节水，另一方面可利用水资源费的资金加强对水资源的开发和保护，创造良好的水环境，促进水资源合理优化配置。
在用水水费的征收上，美国体现了国家、集体、个人的利益相互兼顾的原则。首先在工程建设方面，审查阶段就把水费征收的标准明确下来，关键是美联邦对农业用水的水费是酌情补贴的。美国的这种做法对我国的启示是，我国上工程时不定水价，工程完工时再议价，国家不给补助，水费不到位，且又强制运营。其后果是工程愈多包袱愈重，使水管部门不能开展正常管理，工程不能及时维修，严重地影响引水及抗洪能力，形成恶性循环。
七、对我国发展节水农业的启示
(一)以效益为中心确立有限水资源开发战略
我国水资源的特点决定了我国节水农业发展的一个基本思路是：通过农田降水高效利用解决食物安全生产问题，运用现代节水灌溉技术发展效益型农业。目前我国灌区农业生产仍以粮食作物为主，虽然为粮食安全做出了巨大贡献，但也带来了水资源的过度消耗、生态环境恶化和生产成本上升、效益下降等弊端。借鉴国外的经验，在经济条件允许的地区，应大力发展高效灌溉农业，如城郊型农业的节水可以借鉴以色列的经验，中西部地区可以借鉴美国、澳大利亚、印度的经验，西南地区可以借鉴印度的经验等，确立以经济效益和生态效益为中心的水资源开发战略。选择这样的发展思路，其关键是既要考虑政府运用财政手段扶持处在弱势状态的农业的需要，又要考虑与市场经济体制的融合需要。
(二)建立与市场经济相适应的节水农业投融资和管理体制
一是借鉴国外节水农业发展的经验，对积极采用先进节水技术的农户提供期限较长的低息贷款。二是各级政府应建立农业节水发展专项基金，对采用节水技术的农户实行物质奖励，同时对实行粗放的灌溉方式、水资源浪费严重的农户给予相应的惩罚。三是积极研究探索“民营水利”搞节水的路子，通过承包、租赁、股份制等办法，加快建设以政府为主导的多元融资机制。四是应积极改善节水农业的投资环境，鼓励探索节水农业的产业化发展道路，并将节水农业发展由以政府为主体转向以政府为主导，建立节水农业的内在运行机制。五是我国节水农业的发展还必须深入探索和大力推进农田水利设施产权制度的改革，建立起相应的产权制度;研究和建立适合我国农业和农村经济特点的合理农业水价体系、水管组织和运行机制等。
(三)改革水费计收办法，实现水管单位的良性运行
美国在水费征收上，推行的是财务预算报告制度，即根据董事会审查同意后的财务预算计划，确定水费标准。这种办法，体现了用水户自己的意愿，解决了水费标准难定、水费难收、拒交截留等问题。因此，建议政府放开水费定价，不再实行各级政府统一定价的做法，由各个灌区根据本灌区的实际需要，做出财务预算报表。财务预算应包括运行费和工程日常维修费。如工程需要大修或更新改造，则根据当年大修或更新改造所需资金，列入年度财务预算，向用水户收取。对属于高效节水农业的项目，其水价可以采取更加优惠的补贴政策，节水效率越高财政的补贴应该越多;水资源越贫乏的区域节水补贴也应该提高比例;对于保证国家粮食安全的节水农业也应该列入财政重点扶持的对象。
(四)制定扶持水利发展的优惠政策，充分发挥水管部门职能
一是抓紧制定一些长期稳定的发展水利的优惠政策，如水利工程建设政府贷款与贴息政策，水利工程基本建设无偿投入比例政策，加快水利基础设施建设和技术改造的政策。
二是政府要充分发挥水利管理部门的职能，保证水管部门充分履行职责。要改变水管部门只管事、不管钱;宏观管不了、微观管不住的状况。三是要抓水利建设管理资金统一管理问题，建议从中央到地方各级的水利资金都由水利行政主管部门统一管理，从而保证工程规划立项、设计施工、建设管理的系统性和严谨性。四是要实行水利工程一体化管理，水利部门不仅要管灌溉，而且还要管供水、发电，这样就能实现以电补农，以电养水，以工补水，为水利基础设施建设和管理创造更好的物质条件。
(五)实行管水、卖水分离政策
管水单位与灌区分治灌区以外由水管单位管理，实行协议收费，灌区由当地政府管理。解决水费收缴困难和定价水费的问题，加大受益区政府对灌区的管理力度和投资积极性，促进水管单位良性循环的发展。对各类水利项目进行分类管理，各省成立水利专管部门，按水库、输水、地下水工程等分别管制，配备各专业技术队伍，从而遏制水资源多方开采，排除干扰，节约用水，加快水利管理水平的提高。积极开发水利旅游资源项目，投入资金，改善环境，提高水利项目的经济附加值，逐步达到综合开发利用。制定针对特殊区域和特殊情况下的农业节水政策，比如，对于国家级贫困县、民族地区、水源涵养区、重灾区等，应该实行更加优惠的财政补贴政策。
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